世界银行による支援の评価 1997-2007年
概要
过去数世纪にわたり、水はある一定量が确保され続けてきたが、その间に地球の人口は増え続け、现在は60亿を上回っている。水は人间の生活や公司活动に不可欠であり、水资源の减少は、経済発展への贡献を目指す组织にとっても胁威となっている。最终的な目标は、利用可能な水资源と、水に対する社会の要请の间で持続可能なバランスを取ることにある。
独立评価グループ（滨贰骋）が実施した今回の评価は、世界银行が1997年度から2007暦年末までに支援した水関连のプロジェクトすべてを対象としている。水分野における世银の活动は、大规模かつ総合的で拡大を続けており、水资源管理や水と卫生のほか、农业用水、工业用水、水力発电、また环境问题下での水など、様々な活动が含まれる。
この10年间、世银の水関连プロジェクトは、概ね望ましい方向へと変貌を遂げてきた。1997年にはわずか47か国だった水関连の融资を受けていた国は2007年には79か国に増え、水関连の融资は50％以上増大した。水関连プロジェクトの目标达成率は高いが、この倾向は特に评価対象期间の后半に顕着で、中でもアフリカは23％ポイントと目覚しく向上した。世银内部では、一连の组织改革の中でも水関连の活动が重视されており、他セクター业务への统合が进んでいる。
その一方で、新たに浮上する课题や障害への対応は今も追いついていない。水资源管理は复雑な分野であり、汚染対策や环境復元といった非常に困难な问题には、机器购入やインフラ整备といった分野に比べ、これまであまり焦点が当てられてこなかった。水サービスのコスト全额回収の成功例が少なかったため、世银はコスト回収基準を缓和した。しかし、未回収コストを谁が负担するのかという问题は、まだ解决していない。
借入国は水管理分野でますます困难な课题に直面しており、これまでのやり方はもはや通用しない。今回の评価报告は、世银とそのパートナーが体系的に水不足の深刻な国々を支援できる方法を探るべきだと指摘する。地下水保全、汚染缓和、沿岸管理といった悬念により留意し、クライアントと协力して卫生に今以上に配虑すべきであると提言している。世银が水资源不足に効果的に対応するためには、需要管理を中心に据えた支援を进めるべきであり、世银と借入国はコスト回収について明确な态度を示さなければならない。最后に、様々な分野においてデータの収集とその活用を强化する必要がある。いずれの活动においても、强力なパートナーシップと知识の创造?共有が引き続き不可欠となる。
世界で供给される水のうち、淡水はわずか3％で、しかもその3分の2は氷河の中に封印されているか地中の帯水层の奥深くにあるため、人类がすぐに使える水はわずか1％に过ぎない。水资源は限りがあるだけでなく、分布にばらつきがある。乾燥地帯では水不足が常に胁威となっている。さらに、気候変动により今后、水関连のこうした课题がより一层困难になるという见方が専门家の间で支配的だ。すでに、降雨パターンが乱れ、かつてない暴风雨が発生し、前代未闻の深刻な干ばつが频繁に起こっている。また、水不足は、43か国の约7亿人に影响を及ぼしている。
世界各地で見られる経済発展のパターンの変化、増え続ける人口、そして人々のより快適な暮らしへの追求が、世界的な水危機を着実に深刻化させている。開発は、水の流れを変え、消費し、汚染をもたらす。また、直接的には、帯水層を消失させることで、また間接的には、氷河や極氷冠を融解させることにより、天然の貯水池の状態に変化をもたらす。水と开発の間に持続可能な関係を維持するためには、現在と将来の世代のニーズ間でバランスをとることが求められる。
1980年代以降、開発コミュニティによる水へのアプローチは変化を遂げ、その対象も拡大してきた。水質劣化と水不足の問題深刻化を受け、ドナーによるアプローチは、水の問題を他のセクターの開発に統合する、より総合的な形へと転換し始めた。 融資とグラントを通じ、世銀（国際開発協会と国際復興開発銀行）は、数多くの水関連セクターにおける各国の取組みを支援している。本報告は、1997年度から2007暦年末の期間に実施された支援を評価しており、本評価のために準備された30以上の背景調査を踏まえ、世銀の融資を分野別、業務別に分析している。
评価は原则的に过去に遡って行われているが、国レベルの制度强化や金融の持続可能性向上に関するものなど、将来必要となるであろう改革も取り上げている。
水と世界银行
世银は「1993年水资源管理に関するポリシーペーパー」をもって、水セクターにおけるそれまでのインフラ整备重视の姿势と决别した。また、世银の计画立案プロセスも、それまでは水セクター内で个别の投资ごとに行われていたが、総合水资源管理（滨奥搁惭）の概念を掲げるセクター横断的アプローチへと転换した。滨奥搁惭は、贵重な生态系の持続可能性を犠牲にすることなく、バランスのとれた形で経済?社会を最大限繁栄させるために水、土地、その関连资源の组织的开発?管理を目指す。滨奥搁惭は、各プロジェクトやプログラムにおける水関连の要素が适した使われ方をしているか、さらにそれに伴う経済?环境面の影响に照らして検讨される。
2003年、世银は、水管理ならびに、资源の利用とサービス提供の结びつきをより重视した新しい水资源戦略（世界银行2003产）を採択した。また、水セクターに対する世银支援の重要な侧面として、この分野におけるインフラ投资を再开した。互いに补完しあう1993年と2003年の戦略ペーパーは、贫困削减という世银の使命と共に、水供给の问题に関する情报共有を促し、水道事业者と消费者団体の関係改善に寄与した。2003年の戦略で世银は、1993年设定の目标の达成を制限している喫紧の课题に向き合う决意を表明した。
水関连融资业务
世银の融资业务のうち多くは、水と関连する何らかの要素を含んでおり、1997年以降に承认された世银プロジェクト全体のうち31％は水関连であった。1997年度から2007年末の间に、世银は水関连の要素を少なくともひとつは含む1,864件のプロジェクトを承认?完了した。これらのプロジェクトの融资総额は约1185亿ドルに上り、このうち543亿ドルは直接水分野に関连するものであった。融资平均额は6700万ドルだった（グラントと非融资业务を除く）。
世银の水関连业务の多くは、都市サービス?プロジェクトにおける给水の整备や、より大きな环境政策枠组みの中での水政策策定など、他の分野のプロジェクトに统合されている。プロジェクト件数で见ると、最大の活动分野は、廃水処理と灌漑のプロジェクトである。金额で见ると、灌漑と水力発电のプロジェクトやダム関连の案件に最も多くの资金が充てられた。
世银は、评価期间中に142か国に水分野の融资を提供したが、上位10か国が579件（31％）のプロジェクトを占めた。また、世银の融资承认额に水関连の要素を含むプロジェクトが占める割合は56％にのぼった（これは、上位10か国が世银融资全体に占める割合より5％ポイント近く多い）。水プロジェクトにおいて単独では最大の借入国である中国は、水関连融资の16％を占めたが、世银融资全体では7％に过ぎなかった。
主な评価结果
融资拡大とプロジェクト?パフォーマンスの改善
评価期间中に世银は、水分野に対する融资と支援対象国の数を拡大。水プロジェクトの借入国数は年によって异なるが、1997年の47か国から2007年には79か国に増え、水分野への融资は50％以上増えた。
世银の各セクターにおける水関连业务の统合は顺调。世银内の水関连业务の统合は、2003年の水戦略における重要な目标であった。また、评価期间中、水関连プロジェクトの大半は、水と卫生セクターボード以外のセクターボードにより管理された。
水プロジェクトは、全般的に目标达成率が高い。滨贰骋のパフォーマンス?レーティングによると、水セクターのプロジェクト目标达成率は着実に向上しており、过去5年间に、主要セクターの中で最も大きな改善を见せ、特にアフリカ地域で実施されたプロジェクトは満足とされた案件の割合が23％ポイントと大幅に改善した。水関连ポートフォリオの中で、857件の完了プロジェクトのうち、総合レーティングでやや満足以上とされた案件の割合は77％で、世银全体の平均である75％をわずかながら上回った。この倾向は2008年も続き、この年、水セクター?プロジェクトの実に90％が満足と评価された。
水セクター业务における世银の焦点は时と共に推移。世银は灌漑と给水に多额の融资を提供してきており、过去数年间はダムと水力発电も重视されている。だが、水ストレスの深刻化に伴い重要性が増しているにもかかわらず、世银のポートフォリオで目立たなくなってきているプロジェクトもある。その倾向が特に顕着なのは沿岸管理と汚染抑制であるが、地下水保全もやや落ち込み気味だ。プロジェクト目标达成は顺调に进んでいるものの、世银と借入国には、困难だが极めて重要な问题への対応がまだ多く残っている。特に卫生施设へのアクセスの拡大、汚染対策、劣化した水域环境の復元、データの収集とモニタリング、コスト回収などがこれに当たる。水文学的?気象学的モニタリングに融资を行う场合、世银はデータ収集の技术提供を重视する一方で、需要が确认されているにもかかわらず、情报収集と分析にはそれほど注目してこなかった。そのため、収集结果は、必ずしもその地域や国の个々の事情やニーズを正しく反映していない。例えば、东アジア?太平洋地域とアフリカ地域は、卫生の问题に他の地域よりも积极的に取り组んできた。こうした问题については、以下で详述する。
水资源管理
水不足が深刻化する中、効果的な需要管理は、世界的な重要课题のひとつ。水需要は、価格付け、配分、水利用効率化の大きく3つの施策によって左右される。
水利用の効率化と、水消费量が一番多い农业セクターの需要抑制に向けた取り组みは、限定的な成果しか上げていない。効率化の技术だけでは、必ずしも农业における水使用を削减できず、农业セクターに料金を课することによる需要抑制も、そうした需要の価格弾力性がそもそも低いこともあり、十分な成果が上がっていない。水利用割り当ての设定と実行は比较的最近のアプローチであり、このアプローチを用いた多数のプロジェクトが完了した后に、慎重に评価を実施する価値がある。世银が支援する水プロジェクトのコスト回収はあまり成功しておらず、コスト回収を试みたプロジェクトのうち目标を达成できたのはわずか15％にとどまっている。成功したケースの多くは、水道事业者による料金回収の効率化を行っていた。このように、成功例が限られていたため、世银はアプローチを缓和したものの、未回収コストを贿う代替资金源がまだ明确に特定されていないため、投资の持続可能性が胁かされている。
给水の分野では、使途不明の水（鲍蹿奥）の削减が水使用の効率化に向けた中心的取り组みになっている。鲍蹿奥削减に取り组むプロジェクトの约半数が1％以上の削减に成功した。
水利用の効率化と水需要管理のための効果的な方法を见极めることが、世银がこの分野で指导的役割を维持するために不可欠となる。
過去2回発表された水戦略で焦点となった水资源管理は、世銀内では重要視されているものの、大半の借入国では進捗状況は限定的。世銀内部では、他のセクター業務との水分野の統合や、水関連事業実行のための組織構造強化はかなり進んでいるが、世銀外では、IWRMは、法的枠組みにしっかりと統合された国においてさえ、水セクター以外ではあまり知られていない。意思決定に必要な情報が入手困難な上、さらに、より重要な点として、水不足が経済に与える影響は広く認識されていない。一方、支援対象国が未知のパラメータへの対応にあまり積極的でない場合、IWRMの成功に不可欠なデータ収集の実施が必ずしも十分でなかった事例があった。 IWRMの成功の多くは、特定の場所で、必要に迫られた状況下。例えば、自然災害の後に水资源管理に成功した国がある。ただし、そうした突発的な出来事は、通常、国全体には影響を及ぼさないし、本来IWRMが目指すべき道筋でもない。災難を待つことなくチャンスへの扉を開く方法は、モニタリングの結果、官民のしかるべきステークホルダーに情報が伝達されるよう支援することである。ブラジルの例は、水関連データのインターネット上での公表がステークホルダーの不安を高める一方で、慢性的な水の問題への対応に必要な政治的意思の動員に役立ったことを示している。
地下水の问题を扱うプロジェクトが减少倾向にあるが、採取一辺倒からのシフトという好ましい倾向もポートフォリオに见られる。これは、借入国における帯水层の水位低下倾向を考えると、重要なシフトである。
地下水関连ポートフォリオのうち、水の供给拡大を目指すプロジェクトは概ね成功をおさめているが、地下水への负担軽减や保全に関するプロジェクトは困难に直面している。しかしそうしたプロジェクトも、水不足に直面する国々が地下水枯渇に対処するのを支援するためには、増やしていくべきであろう。例えば、イエメン共和国では、掘り抜き井戸の技术が进歩し、ディーゼル燃料に润沢な补助金が用意されたことで、灌漑のための水消费が急増し、その结果、现在灌漑によって国内の再生可能な水资源の150％以上に当たる量の水が採取されている。
生计重视のアプローチを採用した流域管理プロジェクトは、そうでないプロジェクトに比べ高い成果。生计面の支援（すなわち、収入を生みだす机会の创出）と环境復元を组み合わせたプロジェクトの成功率は高いものの、下流域コミュニティへの影响（洪水の减少や水の利用可能性改善など）や、上流域?下流域両方のコミュニティへの社会的恩恵は测定されないことが多かった。水文学的モニタリング（远隔测定を行う场合も行わない场合も）や、流域のモデリングは、影响评価の正确性向上に役立ち、ひいてはそうした支援の费用便益比率の试算を容易にする可能性がある。
环境と水
环境復元は、直接的、长期的な経済的価値が明らかでないことから、世银の水関连ポートフォリオではあまり重要视されてこなかった。世银とそのクライアントは、费用便益分析を一层注视することにより代偿の査定が可能となり、より良い结果につながるだろう。
世银の水プロジェクトはその大半がインフラを重视しているが、时には环境復元が戦略的により重要な场合もある。社会?経済?环境面で重要な恩恵を确保し、脆弱性を削减するために、水环境を元の状态に完全に戻すことは必ずしもいつも必要ではない。ただ、悪化した环境のうち优先的なものについてたとえ小さなことでも、改善すれば、大きな影响がもたらされる。例えば、ベトナムの沿岸湿地帯保护プロジェクトは、森林再生と生计确保のニーズとのバランスをとることに成功した例だ。同プロジェクトは重点地域の森林再生に成功し、その结果、沿岸部浸食が大幅に削减された。
借入国とドナーは、沿岸管理にさらなる注意を払う必要がある。なぜなら近い将来、世界の人口の约75％が沿岸部に住み、気候変动の影响により高まるリスクにさらされることになるからだ。この分野での世银プロジェクト承认数は时と共に减少している。その理由は、実施进捗に関する中间报告书で検証されるべきである。
多くのプロジェクトに水质管理の予算が盛り込まれているが、水质検査测定を行っている国はほとんどない。実际、水质検査が実施されているプロジェクトの数は减少倾向にある。水质改善の実例は数少なく、プロジェクト受益者の健康改善を示す指标についても同様の倾向が见られる。こうしたデータの质向上も今后の课题である。借入国上位5か国における水质は悪化しつつあり、水质モニタリングを実施するプロジェクトのうち、何らかの改善を示すことができたものは半数を下回った。
水の利用とサービスの提供
世银は、水サービスの提供をこれまで以上に重视しているが、経済的利益、水质、住民の健康状态のモニタリングについては以前ほどではない。廃水処理と卫生プロジェクトで経済的利益が算出されたものは3分の1程度であった。
卫生の问题をより一层重视することが必要。途上国の人口増加は都市化と共に急激に进んでいる。水道サービスの拡大と市民による水利用の増大が进むのを受け、十分な卫生施设への需要が高まるだろう。本评価报告は、清洁な水の供给に関するミレニアム开発目标（惭顿骋厂）が仮に达成されても、2015年になお8亿人が安全な饮料水へのアクセスを持てないでいるが、それよりはるかに多い18亿人が基本的な卫生施设へのアクセスを持たないままだとしている。卫生プロジェクトの中でも、家庭用卫生设备の整备をさらに重视する必要がある。各プロジェクトにおける家庭用卫生设备整备の目标は概して达成されておらず、滨贰骋は、住宅がシステムに接続されていないため、数多くの処理施设が设计段阶の能力をフルには発挥していないと指摘している。さらに、その原因として、支払い意欲が过剰に见积もられ、设备の设计段阶において必要以上の机能が盛り込まれていたことを挙げている。本评価报告は、卫生施设の特定の弱点を指摘しているが、こうした施设の能力が改善されない限り、今后も进捗に支障を与えるだろう。
水力発电プロジェクトは大きな成果を上げている。今后は、潜在性が高いアフリカを中心に、适切な开発の余地がまだ十分ある。途上国におけるダム建設は、1990年代半ばをピークに減少した。世銀は最近、ダム建設向け融資を増やしているが、その多くは、水力発電だけでなく、灌漑、治水、工業利用などの多目的ダムである。ダム?水力発電関連の世銀プロジェクトで、今回の評価の対象となった211件のうち3分の1近い66件は、ダムの修復が目的であった。これは、保守を受けなかったために次第に劣化したダムが多く、塩分や沈殿などの問題のために閉鎖されたダムも多かったためである。2009年に完成した、新しい水力発電開発のビジネス?プラン「水力発電の方向性」（世界银行、2009年） は、プロジェクトが技術的?経済的?環境的に適切なものとなるよう、フィージビリティ?スタディを支援するものだ。実際、規模、そして社会経済と環境への影響など、水力発電プロジェクトに携わった経験を結集することが極めて重要となる。
水にまつわる制度の问题
ほとんどの国では水のサービスは公的机関が提供しているが、一部の国では民间セクターの参入も进んでいる。民间公司が都市部での水供给に成功している国では、インフラに多额の投资が行われており、中には、水道公社の运営効率化が功を奏した都市の例もある。その一方で、农村部における世银プロジェクトの中には、现地の民间セクターが水システムの运営を管理しているものの、投资があまり行なわれず、财政面のリスクも少ししか负っていない场合がある。政府が民间の関与を望む场合には、公共事业运営に持続可能な形で参加するための、しっかりと管理されて、きちんと机能する规制システムが求められる。多くの场合、そうしたシステムはなおも定义しづらく、そのため民间セクターの関与は限定的となっている。
组织の分権化を目指す环境では、水プロジェクトはなかなか成果があがらなかったが、政府の下の方のレベルに予算と権限が认められ、与えられた责任を果たすことができた场合、プロジェクトは结果を出している。具体的には、现地の能力强化プロジェクトの半数と、制度改革プロジェクトの5分の2が成功した。その他、分権化がもたらすことが多い望ましい成果として、説明责任、オーナーシップ、エンパワーメント、社会の団结などが强化されたケースも、少数ながら见られた。
水セクターにおける制度改革と能力构筑支援では、成功例は限定的であった。制度改革、制度强化、能力构筑は、世银の水関连融资で最も频繁に対象となってきた分野である。ところが、こうした支援は多くの场合あまり効果が上がらず、制度の脆弱さがプロジェクトの成功を妨げる原因になる场合が往々にしてある。
世银はこれまで、国境を越えた水の问题への対応に积极的に関わってきた。多くの国々を横断する水路に関わるプロジェクトが、优先的に进められている。この分野で世银は、国境をまたいだ制度の强化以上に、纷争の解决で成功している。复数国にまたがる帯水层に関する借入国との协力は、现在はまだ创成期にある。
戦略的な课题
水セクターにおける世银の相补的戦略は概ね适切である。しかし、これまでの戦略の実施では、2003年の戦略が掲げる困难な课题に十分焦点が当たっておらず、一部のニーズは満たされないままとなっている。水に対する世银アプローチは今后数十年间に、気候変动、沿岸部への移住、主要都市や产业が使用する水の质悪化などにより、さらに困难な课题に直面することになるだろう。そのため、优先顺位を一部入れ替える必要がある。
水不足には体系的に取り组む必要がある。现在、世银の水関连融资と、融资先の国々における水不足の度合いの関係を示す统计値はない。世银にとっての课题は、いかにしてエントリー?ポイントを见出し、水不足の最も深刻な国々において水需要を开発戦略の中心に据えることができるかである。だからと言って、世银が水の豊富な国々への支援を中止すべきであるとか、水不足の国々への融资こそが唯一または必然的な最善のソリューションだという意味ではない。水と卫生をめぐる人间のニーズを満たすことが出来ない背景には、政治、経済、环境面の问题がある。こうした问题はますます相互に络み合うようになっており、広范な関係者の関与なしに解决は望めない。
水不足が最も深刻なグループには、45か国（うち35か国はアフリカ诸国）が含まれるが、いずれも水が乏しいだけでなく、経済的にも贫しい国々だ。国别水资源援助戦略により、水资源をめぐる议论が経済発展という文脉で行われるようになった。対话に计画立案?财务担当省庁を含めることは、もうひとつの重要なステップとして、水の経済的重要性への理解を深めるため、経済的利益の计算促进に役立っている。
他のパートナーとの协力は特に重要であり、世银が深刻な水不足への各国の対応を支援する中、その重要性はさらに高まるだろう。これは、水と衛生だけでなく、各国や国境を越えた流域における水资源管理にも該当する。本評価報告が言及する問題の多くは、世銀が単独で取り組むにははるかに大きすぎる。
世银が水资源セクター戦略を実施して成果を上げるには、水资源に関する膨大なデータが必要になるため、データ収集をこれまで以上に优先的に进めなければならない。水のすべての侧面に関するデータと、関连する社会経済的状况に関するデータは、一段と系统立てた収集?モニタリングの必要がある。また、そうしたデータはプロジェクトの中で一层効果的に活用する必要がある。例えば、これまでの地下水関连データの収集と分析が今、かつてなく重要であり、今以上に広く活用する必要がある。
提言
- クライアントやパートナーと协力して、重要な水の问题に十分な対応がなされるようにする。
- 水不足が最も深刻な国を支援する方法の模索。世银や他のドナーがこうした国々と协力して最も紧急性の高いニーズに対応することは、乾燥地帯での水の供给がますます逼迫する中、今后はさらに困难となるだろう。実施中间报告书では、そうした対応について、个々の状况に合わせた施策をいかにしてまとめるかを提案すべきである。
- 各プロジェクトにおいて、地下水の保全と採取量を持続可能なレベルに保つことに十分な注意を払う。
- 各国の沿岸管理问题への対応を支援するための効果的な方法を见极める。
- 各国が卫生设备の问题に、より着目するよう支援する。
- 水、経済発展、プロジェクト达成の结びつきへの理解を深めるため、データの供给と活用を强化する。
- プロジェクト审査文书で、廃水処理、健康改善、环境復元の便益を定期的に数値化する。
- 借入国、特に最も脆弱な国々において、水のモニタリングすべてを频繁に、かつこれまで以上に彻底して支援し、各国がモニタリング?データを公共财として広く提供できるようにする。
- 水文学的?気象学的モニタリング?システムのための水资源管理プロジェクトの設計において、ステークホルダーの参加、モニタリング機器?施設の保守や適切な選択に細心の注意を払う。
- 水分野の目标を特定の状况で达成するために环境の復元が不可欠になるかどうかを体系的に分析する。
- 需要管理アプローチのモニタリングを行い、どの部分が有効でどの部分が有効でないかを见极め、その経験を教训とする。
- 水サービス提供のコストを全额回収できない场合に、いかにして贿うかを明确にする。借入国が水サービスのコストを一般歳入にて贿う场合は、コストを最も効果的に配分することが出来るよう、国际的な経験から得た教训を借入国と共有する。
- 料金や税をより有効に利用して水消费を削减するための方法を见极める。
- 割り当て面の経験を、农业用水使用量削减のための方法として、慎重に追跡し评価する。
